项目稳评如何更好的嵌入审批程序——关于项目稳评开展的思考与建议

江苏省苏计投资咨询有限公司 刘新

        摘要:重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制,是按照党中央和国务院的统一部署,推动我国创新社会管理的一项具有深远意义的战略举措,对于促进经济维稳、从源头上防范和化解社会群体性事件、构建和谐项目管理机制具有重大意义。自我国建立项目稳评机制以来,各地维稳办及培训机构开展的一系列培训推广活动有力地推动了投资项目社会稳定风险分析和评估工作的顺利开展。但在实践中突出存在着一定的问题和不足。
        关键词:社会稳定风险评估;审批程序;投资项目

        近年来,由于工程项目建设引发的社会群体事件时有发生,例如:2004年汉源事件、2012年启东王子纸业事件、福建厦门PX项目等,这类事件产生了较大的社会影响,逐渐成为影响社会稳定的重要原因之一。自2005年以来,四川、上海、浙江、贵州、江苏、山东等地纷纷开展重大项目的社会稳定风险工作,收效显著。国家发展和改革委员会于2012年8月发布了《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改投资[2012]2492号,简称《稳评办法》),标志着我国开始建立重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制。2013年2月国家发展和改革委员会又印发了《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲(试行)》(发改办投资[2013]428号,简称《编制大纲》),有效地推动了我国重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制的规范化运作。工程类项目稳评行业经过几年来的发展,取得了一定的成果,在理论研究、实操程序、风险评估等方面逐渐形成系统,对维护我国社会稳定也起到了积极的作用。
        下面我结合近年来,在项目类稳评工作中遇到的问题和一些经验来分析一下项目类稳评工作存在的问题和建议。
        一、项目稳评机制的意义和作用
        重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制,是按照党中央和国务院的统一部署,推动我国创新社会管理的一项具有深远意义的战略举措,对于促进经济维稳、从源头上防范和化解社会群体性事件、构建和谐项目管理机制具有重大意义。
        (一)促进项目评价和审查理念的根本转变
投资主管部门推动建立的重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制,将预防和化解拟建项目可能引发的社会稳定风险作为项目审查必须具备的前置性条件,是项目评价和审查理念的重大变化,体现了贯彻落实“以人为本”的科学发展理念的客观要求。
        (二)具有提前化解风险的作用
        分析近年来由项目引发的社会群体事件可以看出:由项目建设引发的影响社会稳定风险因素主要为拆迁补偿和环境保护,由此引起的影响社会稳定事件是可以在项目建设前期,通过对工程项目建设社会稳定风险评估进行分析并提出化解措施,从而维护利益相关者的合法权益。建立投资项目社会稳定风险评估机制,强调借助工程咨询机构和咨询工程师的专业咨询服务,对投资项目进行社会稳定风险评估、查找风险源,提前预防和化解潜在风险,有利于发挥工程咨询专业人员在促进社会和谐建设方面的独特作用。
        二、项目稳评存在的问题
        自我国建立项目稳评机制以来,各地维稳办及培训机构开展的一系列培训推广活动有力地推动了投资项目社会稳定风险分析和评估工作的顺利开展。但在实践中突出存在一定的问题和不足,例如:项目稳评流于形式,未能有效嵌入到审批程序;项目稳评操作的理论研究仍需改进,缺乏实际依据;各地在项目稳评实施上要求不统一,落实缺乏力度,等等。这些问题是稳评行业发展的重要课题,需要我们在今后的工作中不断的改进和完善。在这里仅结合自身工作积累,对项目稳评如何有效嵌入审批程序的问题进行分析,造成项目稳评流于形式、不能有效嵌入审批程序的主要原因有以下几点:
        (一)主观认识不足,被动稳评
项目业主单位及地方政府开展投资项目社会稳定风险分析和评估的积极性、主动性和自觉性还有待进一步提高。项目单位和地方政府开展项目稳评工作,只是迫于申报项目的要求而不得不为之。在这种心态的影响下,项目单位和地方政府容易将项目稳评文件编写成一个应付项目审批、核准的可批性报告,不愿意投入更多的时间和精力开展系统、专业、深入、优质的项目稳评论证工作。我曾经在开展稳评工作的过程中,遇到过类似的项目,某企业建设一废旧包装桶回收项目,由于项目宣传不到位,我们前期调查时,相关利益群体的认可度只有65%左右,为此给地方综治办提出进一步完善的对策措施和入户加强宣传的建议。但企业和地方政府并不认可,但却提出了扩大调查范围,使认可度提高到80%以上的要求。经过分析,我们认为盲目扩大调查范围后,调查人群与本项目非利益相关者,最终坚持企业和地方政府在有效范围内进行入户宣讲和完善措施,降低了项目风险。但是由于增加了工作量和时间,造成项目进度严重滞后,使得企业和当地政府对我们的执业过程并不满意。
        (二)项目稳评流于形式
从目前拟建项目社会稳定风险评估报告以及项目审批对稳评的要求来看,无论项目本身真实的社会稳定风险情况如何,其稳评分析及评估结论全部都是“低风险”等级。这种流于形式的可批性报告对于预防和化解拟建项目可能引发的群体性事件的实质性作用非常有限。
        (三)“一把手思想”、“招商引资”主导特点严重
一些地方,特别是经济发展落后地区,经济发展主导特点仍然非常严重,在强大的发展压力下,大型工程和商业项目具有非常强吸引力,对风险评估存在排斥心理,主管上会轻视项目存在的社会风险,甚至在主观上影响社会稳定风险评估。
        (四)缺乏统一标准,各地对项目稳评开展的要求不一
目前我国的项目稳评机制,实质上是要求地方政府承担应对工程项目涉稳风险的主要责任,因此造成了各地对稳评的要求不一,在开展项目稳评工作的具体执行情况千差万别。
        从责任主体来看,有些地方的拟建项目社会稳定风险评估工作由当地维稳办负责,有的地方由当地综治办负责,有些地方由当地发改委负责,有些地方甚至将应由地政府或其有关部门指定的评估主体开展的项目稳评工作作为一般的商业性工程咨询业务直接交给中介机构负责。
        从评估要求来看,有些地方无论什么类型项目都按照文件要求进行社会稳定评估,造成项目业主甚至主管部门的反感,例如:一家助剂生产企业建设一个技改项目,该项目技改内容为在其厂区一个车间内通过增加一台反应器将现有生产线由水解法生产改造为即可水解又可共聚法生产,技改前后原辅材料及产能均无变化。根据对项目基本情况的了解和判断,本项目建设造成社会稳定风险的可能性非常低,但当地园区要求企业必须进行项目社会稳定风险评估,并且对周边相关企业、人员等利益群体进行风险调查,这让业主单位和评估机构都无所适从。
        (五)稳评机构难以独立发挥把关作用
目前的项目稳评开展,多是项目建设单位委托专业咨询机构进行项目社会稳定风险评估,并且由建设单位支付评估费用。在这种合作关系中,评估主体的权威性和中立性都很难得到保证,评估结果往往是肯定而非否定,稳评机构难以以第三方独立机构发挥把关作用。
        三、有效嵌入审批程序的对策建议
        (一)加快推进项目稳评制度建设,建立追责制
虽然目前国家投资主管部门制定了项目稳评的管理办法,对项目稳评提出了明确要求,但是在实施过程还需要一系列的制度建设支撑,例如不同类型项目的实施导则标准、稳评结论的追责等等。另外,项目稳评还涉及维稳部门和政府行政部门双重管理的问题,政府部门制定的管理文件与党的维稳主管部门的管理规定相衔接,需要一个有效的沟通渠道,因此应制定一个国家层次上的、具有较高权威性的项目稳评管理规定,界定项目业主单位、地方政府、行业主管部门及投资主管部门等的责权利关系,确保项目稳评制度能够切实贯彻落实。
        建立重大固定资产投资项目维稳责任的追溯制度,强调维稳责任终身追溯,因项目盲目上马而引发群体性事件的地方政府的主要领导和直接责任人员,无论其职位是否变动,都要追究当时的行政和法律责任,以遏制地方政府领导片面追求当地经济发展而不顾社会稳定风险的行为。
        (二)建立统一的稳评行业管理规范
        目前我省各地市甚至是县、街道的稳评工作要求都不尽相同。有些是过度评价、有些是流于形式。建议省里建立统一的稳评行业管理规范,分行业、地区、项目类型等明确哪一类项目需要进行社会稳定风险评估,哪一类项目可采用简易程序。
        对稳评工作根据规范要求,分类管理。比如对简易程序类项目稳评工作可后置,在项目开工前通过即可。对一般类项目中具有重大社会稳定风险的项目,例如涉及拆迁安置、重大环境污染或影响当地居民生活习惯、宗教信仰的项目,稳评必须作为前置条件。
        (三)重视项目可研报告中稳评篇章的审查
        按照现行的项目稳评制度规定,国家发展和改革委员会在委托工程咨询机构对拟建项目的可行性研究报告或项目申请报告进行评估时,可根据情况在咨询评估委托书中要求对社会稳定风险分析和评估报告提出咨询意见。这里强调“可以根据情况”委托咨询评估单位提出咨询意见,其言外之意是,也可以根据情况“不要求”咨询评估机构开展社会稳定风险的咨询评估。重视项目可研报告中稳评篇章的审查,可以提前对项目可能造成的社会稳定风险进行预判,指导后续的稳评工作开展。而且将稳评工作提前可以为项目立项提供重要决策依据,同时,提高企业、地方政府对稳评的重视程度。
        (四)效仿安评、环评“三同时”管理,加强事后、事中监管
        现行的稳评机制对对策措施及应急预案的落实情况和有效性缺少监管,这也是使得稳评流于形式、得不到地方政府和企业重视的一个重要原因,建议效仿安评“三同时”管理,加强事中、事后管理,开展稳评事项后评价工作。在这方面,我们曾协助吴江区政府开展过项目后评价工作,对项目稳评报告分析的风险因素、提出的对策措施落实等进行后评价,对地方政府及企业加强项目全过程维稳管理具有一定的督促作用,同时,加强追责。
        (五)评估费用由财政支出,强化咨询机构的执业独立性
        说到底维护社会稳定,地方政府是第一责任人,项目建设单位是项目稳评的直接利益相关人,从主观上看建设单位的基本述求就是项目顺利通过立项审批。稳评咨询机构受建设单位委托进行项目稳评,并从建设单位处收取咨询报酬,这种合作关系下,咨询机构执业的独立性很难得到保证。建议效仿节能评估机制,评估费用由地方财政支付,强化咨询机构的执业独立性。
        (六)重视案例分析
        已发生的影响社会稳定的事件,对项目稳评具有重要的借鉴意义。通过案例分析可以在稳评报告中更准确的分析出风险因素,做到防范措施,制订更有针对性的风险防范措施,因此建议在稳评报告中增加并重视案例分析。
        (七)加强行业自律和监管
        省政府以文件形式,明确和强化稳评促进会的行业管理职能,通过行业自律加强稳评咨询机构的管理,加强从业人员的执业素养,提高稳评咨询水平。促进会通过定期对咨询机构的巡查,提高咨询行业的准入门槛。

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