社会稳定风险评估融入多评合一体系的限度

淮安市政和社会稳定风险评估中心 徐贵权

摘要:在简政放权、放管结合、优化服务即放管服改革背景下,固定资产投资项目审批、备案、核准的前置环节的环评、安评、能评、洪评、稳评等引起了人们的关注。在如何看待和处理多项评价的问题上,不同的专家学者和实际工作者有不同的看法和处理思路。因此本文认为应构建多评合一体系,变多个独立的单项评价为一体化的综合评价,从实质上减少项目审批、核准、备案的前置环节,以减轻投资主体的负担。并探讨了多评合一体系面临的问题以及未来的走向。
关键词:放管服;社会稳定风险评估;多评合一
        在简政放权、放管结合、优化服务即放管服改革背景下,固定资产投资项目审批、备案、核准的前置环节的环评、安评、能评、洪评、稳评等引起了人们的关注。鉴于环评、安评、能评、洪评、稳评等多种评价并存给投资主体造成的负担、压力,人们提出多评合一的构想,其中包括将社会稳定风险评估融入多评合一体系。何为多评合一,社会稳定风险评估是否可以融入多评合一体系,社会稳定风险评估的走向是否应当是融入多评合一体系?搞清这些问题具有重要的实践意义。
        一、多评并存与放管服改革矛盾
        正确处理政府与市场关系,按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求,进行行政管理体制改革,切实转变观念和政府职能,是放管服改革决策的依据。2015年5月12日,李克强总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上首次提出:当前和今后一个时期,深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是:简政放权、放管结合、优化服务协同推进,即放管服三管齐下。李克强总理在2016年的《政府工作报告》中进一步提出要推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展,不断提高政府效能。在2017年6月13日召开的全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上,李克强总理强调:放管服改革、转变政府职能是一个系统的整体,首先要在放上下更大功夫,进一步做好简政放权的减法,又要在创新政府管理上破难题,善于做加强监管的加法和优化服务的乘法。放,做好简政放权的减法,推进审批发证制度改革,首当其冲。
        在放管服改革背景下,重大固定资产投资项目审批、核准、备案的前置环节:环评、安评、能评、洪评、稳评等,引起了人们的关注和思考。目前,我国固定资产投资项目审批、核准、备案所需要进行的环评、安评、能评、洪评、稳评等(其中大多属于法定的前置环节,具有强制性,稳评虽然不属于法定的前置环节,但有政策依据、部门规章依据,一般也视为必要环节),均由不同的评估主体单独进行,互不搭界。其中,任何一种评价提出重大疑异或得出否定性结论,项目均不得审批、核准、备案。在如何看待和处理这多项评价的问题上,不同的专家学者和实际工作者有不同的看法和处理思路。其中,很有代表性的一种看法和处理思路是:多评都有必要,但多评并存既拉长了投资主体完成前置环节的时间,牵扯、耗费了投资主体过多的时间、精力,又增加了投资主体的负担。他们认为,应构建多评合一体系,变多个独立的单项评价为一体化的综合评价,从实质上减少项目审批、核准、备案的前置环节,以减轻投资主体的负担。具体到社会稳定风险评估,即将社会稳定风险评估融入多评合一体系,不再单独进行。
        二、社会稳定风险评估融入“多评合一”体系面临的问题
        将社会稳定风险评估融入多评合一体系,主要是指固定资产投资项目的社会稳定风险评估,改革事项、政策决策事项等并不涉及环评、安评、能评、洪评等评价,因此并不存在将社会稳定风险评估融入多评合一体系的问题。
        什么是多评合一?多评合一,就是将多种评价(含评估,下同)融为一体,是一种集多种评价于一体的综合评价。其理想的状态是,不同评价主体在组织者的组织协调下,既分工负责又相互配合,在同一时间段内完成调研、评估并出具一份内含各类评价结论的综合评价报告,或者不同评价主体分别出具单项评价报告团;评估评审主体一次性评审综合评价报告或各个单项评价报告;各项评估主管部门分别或联合审查备案,投资主体凭经审查备案的综合报告或各个单项评价报告办理审批、核准、备案手续。
        多评合一,不是多种评价的简单相加,而是多种评价的融合,包括评价主体融合、评价维度融合、评价报告融合(可不融合)、评价评审(专家组评审)融合、投资主体一次性或在很短的时间段内获得所有肯定性的审查备案意见。
        实行多评合一的设想很好,但需要解决以下几个问题:
        一是组织协调主体如何确定。多评需要不同评价主体共同参与,他们的有序参与、合作谁负责协调,即多评合一的组织协调主体是谁?如果是投资主体,那么政府、国企作为投资主体可以承担组织协调责任,民营企业作为投资主体则不具备组织协调能力,只能由政府综合部门或项目所属政府部门组织协调。不同项目涉及不同评价主体,一个项目一次协调,每次都需组织协调,政府综合部门或项目所属政府部门是否有此精力?
        二是评价主体如何确定与整合。如何在较短时间内确定评价主体,是招投标,还是协商委托,如果招标则可能出现某个单项评价投标流标而延误时间的问题。评价主体确定后,还有个整合问题,即如何分工协作的问题。同时,稳评不同于环评、安评等只能由第三方进行的评估,投资主体自己也可以进行评估,如果自己评估,怎么融入多评合一体系,也是一个问题。
        三是评价报告如何出具。是综合评价报告还是多个单项评价报告,如果是综合评价报告,谁综合、谁有能力综合?应当说,环评、安评、能评、洪评等评估必须以专业技术为支撑,稳评必须以社会学、政治学等学科理论和方法为支撑,任何一个第三方都缺乏撰写综合评价报告的能力。可能的办法是每个第三方都参与撰写即撰写自己负责评价的部分,或者撰写独立的单项评价报告,如何避免重复,谁负责协调,这是一个大问题。
        四是评价评审主体如何确定。多评合一体制下的评价评审,应当是组织由各类评价评审专家参加的评审会。如果某项评价不能通过评审,将影响整个评价进程,甚至导致其他各项评价成为无效劳动。同时,一次评审会要完成对各种评价的审查,客观性、科学性实难保证。如果各类评价主体均出具评价报告,形成多个单项报告,从而分别组织专家进行评审,而投资主体需要参加各项评审的评审会,时间、精力可想而知。同时,也难以避免某项评价不能通过专家组评审的情况出现。
        多评合一的思维,出发点是好的,但它内含这样一种预设即所有评价都会得出肯定性结论,并都能通过专家审查、评价主管部门审核备案,勉强实施多评合一,只能导致各种评价的弱化、虚化。总之,将社会稳定风险评估融入多评合一体系,在总体上不具有可行性。或者更准确地说,将社会稳定风险评估融入多评合一体系实现理想状态的多评合一实难操作,将社会稳定风险评估融入多评合一体系的限度是极其有限的。
        三、社会稳定风险评估走向的选择
        社会稳定风险评估只能在某些环节、方面融入多评合一体系。具体来说,它只能在社会稳定风险因素调研、评估完成时间环节或方面与其他评价合一。即在实地考察、利益相关者问卷、座谈、走访等调查方面,一份问卷全覆盖(调查内容),一次座谈访谈全覆盖(座谈访谈内容),对同一对象的问卷调查、座谈访谈调查一次性完成;稳评和其他评价在同一时间段内完成,否则视为违约。这就是社会稳定风险评估融入多评合一体系的限度。
        所以,我们认为在社会稳定风险评估融入多评合一体系问题上,可以在可能的限度范围内进行试点,社会稳定风险评估走向的选择应当是在可能的限度内与其他评价协作的同时,重点在改进、完善独立评估上下功夫,而不是全部融入多评合一体系。
        (一)精准选择规范化稳评估项目
        在决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的中国特色社会主义新时代,固定资产投资项目仍是发展的重要引擎,落后地区、欠发达地区更是如此。应当说,凡涉及公众利益的固定资产投资项目都应当纳入社会稳定风险评估的范围,但如何评估是必须审慎解决的问题。
        近些年来,许多地方在探索中把评估划分为按简易程序评估和按规范化程序评估两种类型。按简易程序评估,即对那些涉及利益相关群众较少、利益影响较小、投资主体及其政府业务主管部门认为不会引发涉稳事件且承诺做好稳定工作的项目,可由投资主体自行评估,并将项目社会稳定风险评估简表上报稳评业务主管部门审核备案。按简易程序评估,看起来简单,但却包含投资主体的承诺、沉甸甸的责任担当。按规范化程序评估,即对那些利益相关群众较多、利益影响较大,具有引发涉稳事件可能性的项目,一般由第三方进行评估,形成详实的评估报告,并由专家进行评审,最后由稳评业务主管部门审核备案。
        应当说,将社会稳定风险评估划分为简易程序评估和按规范化程序评估两种类型,是富有创造性的,可取的,应当推广。但在实施过程中如何区分两种类型,特别是如何精准选择规范性评估的项目,是一个有待解决的问题。精准选择规范性评估的项目,应当由投资主体、投资项目业务主管部门和稳评业务主管部门共同商定,切实保证应评尽评(规范性评估),不应评的不画蛇添足,其中应评尽评不遗漏是关键。在精准选择规范性评估项目的问题上,应当坚持一个原则,即凡投资主体、项目业务主管部门坚持按简易程序评估的项目,其实施如果引发影响社会稳定的事件,应当追究投资主体、项目业务主管部门的责任;应评不评的,如果项目实施引发影响社会稳定的事件,应当追究相关责任主体的责任。
        精准选择规范性评估项目,缩小规范性评估范围,对于减轻投资主体负担,促进发展具有重要意义。
        (二)建立社会稳定风险评估统筹基金
        目前,大多数地方固定资产投资项目的社会稳定风险评估费用均由投资主体承担,这无疑增加了投资主体的投资成本、经济负担。对此,民营企业感受更深,反应更为强烈。为此,应当以一些地方的经验为基础加以完善,建立省、市、县(区)三级社会稳定风险评估统筹基金,凡需要进行规范性评估的项目的稳评费用均从统筹基金中支出。
        建立社会稳定风险评估统筹基金,既有利于减轻投资主体负担,也有利于切断评估主体与投资主体之间的经济利益联系,更好地体现评估的客观性、公正性。
        (三)改进确定评估主体的招标办法
        从以往的实践看,社会稳定风险评估主体的确定主要有以下几种办法:一是直接委托法,即投资主体或事项责任单位直接委托自己信任的第三方进行评估;二是优选委托法,即通过对多个第三方的资质、能力、声誉、报价等因素的比较,择优确定评估主体并办理委托手续;三是招标法,即通过招标确定评估主体。目前,投资主体或事项责任单位为了避嫌和体现公开公平公正的要求,越来越多地采用公开招标的办法确定评估主体。但在实际工作中,采用招标的办法确定评估主体已暴露出明显的问题。
        因此,必须改进招投标办法。首先,招标方应当避免仅出于节约成本、开支的考虑而不规定最低限价(不规定最低限价,投标人中的最低报价往往会低于想象中的最低限价),在调查研究的基础上规定最低限价,且规定报价低于最低限价的投标人不可中标。其次,应对报价最低和较低的投标人进行比较分析,综合考虑,确定最能为项目的稳评提供优质咨询服务的投标人中标。
        (四)完善投资主体、评估主体的稳评服务体系
        在稳评实践中,不少项目的投资主体、稳评主体在社会稳定风险因素调查、申请召开专家评审会,以及审核备案等环节存在一定困难,甚至束手无策。比如,民营企业投资的固定资产项目的社会稳定风险因素调查,没有政府部门或维稳办的支持、协调,很难组织,有时只能凭借企业负责人、稳评机构负责人私人关系求得支持。即便是政府投资的项目,由于相关负责人担心评估主体直接接触利益相关群众会给他们的工作增添难度(如突击违建、提出利益诉求等),所以不愿协助评估主体进行调研,给评估主体造成了很大的困扰。再如,投资主体往往缺乏组织专家评审会的能力,但又常常不能及时得到政府部门、维稳办的帮助,处境尴尬。等等。
        在社会稳定风险评估方面,政府部门、稳评业务主管部门应当为投资主体、评估主体提供良好服务,即完善服务体系。这对于提高评估效率、稳评质量和促进投资、促进发展是必要的。一是根据投资主体、评估主体需要和提请,为其稳评调研牵线搭桥。二是根据投资主体、评估主体需要和提请,协调、组织专家评审会。三是对经专家评审通过的社会稳定风险评估报告,及时进行审核备案,切实避免拖延,更要杜绝刁难。
        在多评合一难以完全实施,而只能在一定限度内实施,且即便如此暂时也难以实施的情况下,社会稳定风险评估应当立足于独立进行、自成一体,并在减轻负担、优化服务上下足功夫。应当说,这种走向选择是符合放管服改革的本质要求的。

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