浅析重大决策社会稳定风险评估中的主体责任分解与协同问题

泗阳瑞阳工程信息咨询有限公司 易勇

摘要:我当前我国正处于结构转型与体制转轨的重要时期,与改革剧痛、发展红利相伴而生的还有社会稳定风险的挑战,包括移民社会风险、经济利益矛盾、贫富差距、环境破坏、社会结构重构等各个领域的社会风险。为增强政府的风险治理能力,防止因决策失误引发的社会稳定风险 ,确保政策目标的实现和社会稳定发展,重大行政决策社会稳定风险评估制度(以下简称“稳评”)应时而生。然而,在各地实践中,经过社会稳定风险评估的重大行政决策并非与预期一样确保了决策的科学性并得以顺利实施。
关键词:重大决策,社会稳定风险评估,主体责任分解与协同

        一、重大决策的含义与范围
        重大行政决策就是事关全局性、宏观性、基础性的事项,牵涉众多的利益群体,影响国家层面大政方针的执行,要受到更严格的政治控制,这种政治控制主要表现在执政党对重大行政决策施加的政治影响重大。各级党委在我国起着政治领导核心的作用,承担着保证党的大政方针落实和中心任务的完成,以及保证地方重大行政决策的政治原则和政治方向的重任,这就要求重大行政决策的制定与实施要尽可能地消除决策上传下达中的梗阻因素,防止中央和上级政府决策走形变样,从而形成国家政治意识形态领域里的统一和协调。
        重大决策事项范围,一般以《国务院工作规则》第22条规定的中央重大行政决策的表述为参照,再根据本级政府管辖级别稍作调整。如《苏州市人民政府重大行政决策程序规定》第2条的规定:“本规定所称重大行政决策,是指由市人民政府依法定职权做出的涉及本行政区域经济社会发展全局,社会涉及面广,与公民、法人和其他组织利益密切相关的重大事项。”
        重大决策事项主要包含以下几大类事项:贯彻执行上级重要决定事项,地区发展重要规划和计划事项,地方财政预算、重大国有资产处置、重大建设项目与工程事项,社会管理和公共服务等重大政策措施事项,突发应急类事项,机构调整等体制改革事项等。因此,重大行政决策在国家社会经济文化发展方面起着巨大的作用,越是重大的行政决策,造成的政治影响就越大,社会的关注程度就越高,且这种影响往往是不可逆的。如果决策失误,政府将承受更严重的后果和更强大的舆论压力,有关方面也将受到更严厉的政治责任控制。如,我国2001年实施的“撤点并校”政策,尽管当时对提高农村学校教育质量和办学效益起到一定积极作用,但实施十余年来,引发了一系列的并发症,“上学难、上学远、上学贵”成了农村教育的新问题,并导致了校车安全事故频发、农村儿童辍学率回升等种种负面影响。于是,2012年9月国务院不得不暂停了“撤点并校”政策的实施。这就是一个典型的重大行政决策的失误,不仅进一步恶化了城乡教育的不均衡状态,而且还造成了非常恶劣的政治影响,严重损害了政府的诚信形象。
        二、重大决策稳评的主体责任分解与协同
        伴随着治理时代的到来,在多元主体治理、权力结构扁平化的背景与要求下,稳评责任主体呈现多元化,稳评中多元主体将共享治理权力。利益相关公众的广泛参与及作为评估实施主体的第三方培植与实践将获得更多稳评权力,将为稳评机制注入新的活力。二是稳评责任主体多元化,责任将在多主体间发生扩散,这在多元主体共担责任的同时也会给主体间责任边界的界定带来一定挑战。三是稳评主体间的权责关系将被要求置于更为开放、更为透明的系统中。公众维权意识的增强、监督理念的明晰、落实追责等都迫切需要公开、透明、清晰的权责关系。这也是重大项目稳评机制作为实现科学、民主决策机制的要求之一。
        (一)正确理解稳评主体责任
        主体责任是政治责任:中国共产党是中国社会主义事业的领导核心。各级、各部门党委要深刻认识落实在重大行政决策社会稳定风险评估中主体责任的极端重要性,增强忧患意识,坚守责任担当,真正从政治和全局的高度来认识党委在重大行政决策社会稳定风险评估中主体责任、如何担当主体责任。
        主体责任是直接责任:党委是重大行政决策社会稳定风险评估工作中的“领导者、执行者、推动者”,而“执行”和“推动”不“直接”行吗?既要强化集体领导的责任,又要切实分解领导干部个人的责任,做到党委“不松手”、党委书记“不甩手”、党委成员“不缩手”、具体落实“两只手硬”。
        主体责任是全面领导责任:所谓全面领导责任,就是要求我们的工作职责到哪里,主体职责就延伸到哪里。要把重大行政决策社会稳定风险评估工作纳入重要议事日程,党委(党组)领导成员都要坚持“一岗双责”,既要抓好主管、分管的业务工作,又要加强对主管、分管的地区和部门在重大行政决策社会稳定风险评估中所承担工作的指导和监督,对苗头性、倾向性问题,要及时发现、督促纠正,切实做到守土有责、守土尽责。
        (二)科学分解主体责任
        一要把稳评融入政府日常工作。对各级党委、政府在重大行政决策社会稳定风险评估工作进行常态化考核和廉洁评估,避免出现制度真空,保障重大行政决策社会稳定风险评估工作健康顺利进行。
        二要抓好责任分工和任务落实。对阶段性任务,在规定时间内高质量完成;对持续性工作,结合新情况新问题推进提高;对根据新形势新要求充实的工作,及时探索推进。二是建立作风建设长效机制。强化激励约束和监督惩戒机制,完善考核办法,推进重大行政决策社会稳定风险评估工作作风建设常态化、长效化。三是完善权力制约监督机制。落实党内监督各项制度,加强在重大行政决策社会稳定风险评估中的重点领域和关键环节的监督。
        三要严格落实稳评责任追究。不追究责任,主体责任就会落空。要抓好考责这个关键,完善考核机制,改进考核方法,完善评价体系,把平时掌握的情况、在重大行政决策社会稳定风险评估工作巡视中发现的问题与年度考核结合起来。要强化考核结果运用,将在重大行政决策社会稳定风险评估中的实绩作为对领导班子总体评价和领导干部业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据。要抓好追究这个保障,完善责任追究办法,增强问责、追责的刚性,在具体化、程序化、规范化上下功夫,严格依纪依法按程序追责,防止以问责代替法纪追究,使责任追究经得起历史检验。
        (三)强化主体责任间工作协同
        跨部门协同工作可以简单界定为“多元行动主体超越组织边界的制度化的合作行为”, 这种合作发生在不同的政策领域和行政区域,体现在决策、执行、服务供给等不同的层次。而重大行政决策都是与普通百姓的生活紧密联系在一起的,牵一发动全身,涉及到的职能部门很多,行动主体的多元性似乎成为不可避免的现实。
        在重大行政决策社会稳定风险评估中,涉及到的各职能部门要通力协作,围绕重大决策所涉及的内容,在本部门找依据、定目标、拿方案、要创新稳评责任的考核机制,逐步建立属于稳评的专项考核制度,只有这样,才能真正考核到稳评各个环节权责落实情况,将重大项目维稳工作的属地管理与工程项目的隶属管理关系等有效衔接作为本单位的重要内容,通过体制机制的调整与改进或者通过其他配套机制的建立与完善来理顺双重管理体制,进而优化稳评主体间权责关系。
        三、重大决策稳评责任分解与协同中存在问题暨对策建议
        我国重大决策(项目)社会稳定风险评估(简称“稳评”)机制推行已近 10 年,然而重大决策(项目)仍频频引发社会矛盾和冲突事件,笔者认为当前重大项目稳评主体间权责关系不明确、责任分解不合理、部门协同不到位,是引发此类矛盾、冲突的根源之一。
        (一)存在问题
        根据调研走访,重大决策社会稳定风险评估中主要存在以下问题。一是重大决策社会稳定风险评估工作涉及到的实际部门更多地寄希望于依托权威,即来自上级机关的协调,主动工作的积极性不高,甚至懈怠、推诿,有的地方政府对第三方评估机构的调研走访采取抵制态度,对基层利益群体的正当诉求采取打压措施,掩盖潜在的矛盾隐患,导致重大决策社会稳定风险信息采集不真实,误导上级党委政府决策,引发社会矛盾。二是第三方评估机构工作人员对社会稳定风险评估重要性认识不足,对调研走访中出现的各种阻力,不能正确对待,对评估对象的调研座谈流于形式、问卷走访走走过场的现象较为普遍,评估结论往往存在不全面、不客观、不公正的问题,不能较好把握“合法性、合理性、可行性、可控性”的评估原则,以致评估后的项目在实施过程中矛盾频发,纠纷不断。如,2017年某县招商引资项目,要建立一个垃圾焚烧厂,第三方评估机构工作人员做虚假问卷调查,带去异地参观垃圾焚烧厂项目的所谓基层群众都是村组干部,甚至对项目单位花钱收买部分群众支持垃圾焚烧厂项目的行为不予举报、制止,导致垃圾焚烧厂项目地的群众集体上访,造成不良社会影响。三是社会稳定风险评审专家库的专家一般来自党务政府机关、政法机关以及安监、环保、科教文卫、国土、水利、建设、发改、财政、审计、咨询、策划等领域,他们都是这些领域的精英,既有各行业的专业理论知识,又有丰富的社会实践经验。数十年的工作实践使他们对党的方针政策、国家的法律法规、人民群众的所想所愿等有着深刻的理解和认知,但是专家在重大决策社会稳定风险评估中,往往会受到当地政府或本部门利益的影响,在专家评审中对基层的利益群体的诉求不重视,或者说重视不够,对可能存在的隐患采取隐瞒、大事化小,小事化了的态度,甚至刻意的提出基层群众自己解决因重大决策(重大项目)带来的利益损失,迎合政府,导致基层群众不满、引发矛盾。
        (二)对策建议
        在我国社会管理体制日益走向多元化治理的社会管理新模式背景下,如何有效整合各种分散功能,发挥社会管理主体的各自功能优势,使它们充分配合工作,实现社会稳定风险评估中各系统、各部门、各阶层的社会协同已经成为新形势下社会稳定风险评估工作中迫切需要解决的问题。
        一要落实单位“责任制”。将重大决策社会稳定风险评估工作主要目标及任务分解到相关部门和各镇乡街道,在实施方案中,细化和量化总体目标和工作任务,明确由监察、财政、审计、环保、发改、经信、住建、城管、农业、水利、供电、林业和卫生和市场监督管理局等行政职能部门以及各镇乡街道的工作任务分解。实行领导包推进、镇乡包总量、部门包责任的“三包”政策,真正实现对区域内重大决策社会稳定风险评估工作的“无缝覆盖”,强化了对重大决策社会稳定风险评估工作的责任落实。
        二要强化领导“包干制”。包干制的最大优越性在于从制度上解决了激励的问题。在这种制度下,责任不仅非常明确,而且完全落实到人。针对重大决策社会稳定风险评估工作中不力的负责人实施“一票否决”。
        三要健全第三方评估“配套制”。 当前,各地方党委政府积极探索重大行政决策的社会稳定风险评估机制,以第三方评估为抓手,切实从源头上预防和减少不稳定因素,促进了稳评工作的“三个转变”(由被动保稳定到主动促稳定的转变;由事后化解矛盾到事前防范风险的转变;由政府主观决策到民主决策的转变),最大限度增加了和谐因素,最大限度减少了不和谐因素,全力确保社会稳定,为经济发展、社会和谐保驾护航。
要实施第三方评估机构稳评工作人员行为规范,实行“评估员负责制”。评估员接受本单位法人指派,按照稳评工作要求,组织开展对本单位承接的事项开展社会稳定风险评估,并对稳评结果负责。评估员须参加市维稳办组织的稳评工作业务考试,考试合格者颁发《社会稳定风险评估员专业能力证书》,持证上岗。同一个事项由多名评估员参与评估的,要确定一名“主办评估员”负总责。这样规范了“第三方”稳评机构工作行为,建立公平、公正、透明、科学的“第三方”稳评工作秩序,促进稳评工作的健康发展,保证重大决策社会稳定风险评估工作顺利进行,保证党委政府的惠民政策有效落实。
        要制定“第三方”稳评机构行为准则,对稳评工作组织不力,敷衍了事,应该发现的问题没有发现,导致项目或决策事项在实施过程中发生重大有影响涉稳事件的;稳评工作弄虚作假,编造工作材料,没有认真开展矛盾排查工作,涉稳矛盾未排、漏排,导致项目或决策事项在实施过程中发生重大有影响涉稳事件的;为帮助稳评事项通过稳评,故意隐瞒涉稳因素,故意降低风险等级,导致项目或决策事项在实施过程中发生重大有影响涉稳事件等事件的第三方评估机构应采取措施,取消稳评资质。
        要狠抓稳评工作人员政策水平、业务能力的提高,在“第三方”稳评机构内部管理上要采取“走出去、请进来”的方式对有关人员进行业务培训。走出去即派员外出到外地考察学习第三方评估的先进经验;请进来,应积极邀请请市、县政法委、维稳办专家到公司开展专题讲座,从评估的程序、内容、步骤、范围等方面进行培训,公司也要定期组织评估人员专业知识的考试,促使评估员的业务水平能迅速提高,真正达到专业评估机构水准,适应新形势下社会稳定风险评估的需要。
        四要规范专家评审“独立性”。在项目论证过程中,论证专家不得参加与自己有利害关系的社会稳定风险评估项目活动。对与自己有利害关系的论证项目,如受到邀请,应主动提出回避。论证专家应以科学、公正的态度参加社会稳定风险评估工作,在论证过程中不受任何干扰,独立、负责地提出论证意见,并对自己的论证意见承担责任。论证专家在项目论证过程中不能客观公正地履行职责或发现存在违规违法行为的,由相关部门按照有关规定处理。另外,社会稳定风险评审项目论证会上,专家们还应注意,当地党委、政府领导对项目的态度,不能代替专家们的科学审查和论证结论,在政府投资项目中专家论证和审查工作如何进一步整合、发挥和提升各种专家论证审查工作的质量,取得实效是今后发展和努力方向。
        五要切实提高公众“参与度”。随着公民的政治行政认知能力和参与能力的不断提高,人们对重大决策的参与将提出更高层次的要求,扩展参与范围,扩大听证、咨询 、公示 、座谈会、论证会等方式的运用范围 ,重视和保证公民和社会的决策动议权和话语权,加强公民参与,并且这过程应通过法律形式得以实现。应该重视公民在议题形成阶段的话语权。在具体行政行为的决策中,公民不应仅仅限于文件与决策信息的披露与重大事项的公示、决策前期的情报与调研等 ,公民参与的功能应该突破了解情况的层次,加强问题识别确定阶段、方案设计等阶段的实质性参与。
        真正做好重大决策社会稳定风险评估工作,真正实现决策者的改革、发展、惠民的意图,应在重大决策社会稳定风险评估工作切实做到如下几点:
        1、调研座谈求共识。地方党委、政府重大决策出台前,及时组织专家学者提供的相关资料和政策支持,立即组织有关人员深入决策项目涉及的相关单位、相关群体(集体或个人)开展调研座谈,全面掌握和验证相关事实,充分肯定利益攸关群体的合理诉求,对群众不合理的诉求加以解释疏导,对群众的合理化建议及时转达给政府,使矛盾双方的共识增多,分歧减少,并委托第三方评估机构介入做细致的稳定风险排查工作。
        2、问卷走访通民意。第三方评估机构对每个项目的评估,除了遍访相关群众,还针对不同项目的情况制作不同的问卷,开展规模不等的问卷调查,广泛征求群众意见,将各种意见归纳整理,去伪存真,写入评估报告,呈送政府。
        3、分析研判锁风险。第三方评估机构要以扎实的工作态度,严谨的工作作风对待每个重大决策评估项目。在撰写报告前,要集中相关专家学者对评估对象所涉方方面面的情况进集体讨论、分析、研判,寻找锁定项目的风险点,以预警方式写入报告,提醒党委、政府。
        4、化解矛盾谏真言。第三方评估机构以高度的责任感和使命感,深入群众,以事实为依据,紧扣合法性、合理性,提出了真知灼见。报告产生前,政府要及时采纳第三方评估机构的建议,迅速安排相关部门按第三方评估机构提出的化解方案,会同第三方评估机构的工作人员回应公民社会的利益诉求,宣传政策法规,减少群众的顾虑,消除隐患,有效配合政府重大决策的顺利实施。
        5、集体研究出智慧。党委、政府针对第三方评估机构提出的矛盾隐患、提供的化解措施,把目标再明确、任务再分解、责任再落实、督查再跟进,切实把重大决策社会稳定风险评估工作做好,真正实现惠民政策真惠民。
        四、结束语
        本文着眼于重大决策社会稳定风险评估机制中的主体责任分解与协同工作进行粗浅的探索性研究,以重大项目稳评机制研究中较为冷门的“主体责任分解-协同工作”为关注焦点,为“主体责任分解-协同工作”存在问题、原因提供了较为详实的初步证据,为优化重大决策社会稳定风险评工作路径的提出说出了自己的想法。
        实践证明,实行责任分解是提高工作效能的好方法,可以有效避免“目标不明、措施不硬、监督不力”问题的产生,协同工作又收到“上下齐推进、左右抓落实、创新见成效”的目标;在重大决策社会稳定风险评工作中,由于公共利益与决策者的利益并不完全一致, 所以有必要让公众参与对决策系统进行有效的监督和制约,真正实现“ 结构合理、决策科学、程序严密、 制约有效”的重大决策社会稳定风险评工作运行机制。
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